10月15日到17日，全国338个地级及以上城市中廊坊、济宁、保定等29个城市发生了重度及以上污染情况。雾霾问题，引出了焚烧秸秆的问题。环保部向媒体通报的近两周全国秸秆焚烧卫星遥感巡查监视情况显示，10月5号-17号，全国20个省、市、区一共监测到了862个疑似秸秆焚烧的着火点，比去年同期增加了54个，山东、河南、辽宁的火点数量都有100多个。

以前，农民把地里的秸秆当宝贝用，可喂牲口，可当柴火，可作农家肥，而现如今，燃料的变化，饲料的普及，不再使用牲畜作为动力等因素，都使得秸秆变成无用的垃圾。再加上现在秋收的时间很短，许多农村出现了空心村，根本没精力、劳力处理秸秆。

虽然各地都在鼓励推进秸秆肥料化、饲料化、原料化、燃料化综合利用，但是由于受各地农作物种类，粉碎或打捆机械设备等限制，目前多数地区还无法完全做到对秸秆的综合利用。比如还田处理，需要粉碎两遍，深翻一遍，增加100元成本，而每亩地只有800元的产出，利润仅仅500元。一把火烧掉，还能获得钾肥，当然是最低成本的处理方式，在现实中，焚烧秸秆自然屡禁不止。

所以，本质上看，秸秆的综合利用，还是个谁来承担成本的问题。

比如，在河南太康县，全县想要完全实现秸秆还田需要1.5亿元，相当于县财政的1/6，这笔钱对县政府当然是负担，县政府的办法很简单，用权力把这个成本往下转移，转移给更基层的干部。基层干部，则把这个压力变为严厉的拘留口号，转给农民。县政府的压力哪里来的呢？从上级政府，上级政府的压力，则来源于城市。

于是，各地基层政府就对焚烧秸秆加以严厉的禁止。在全国各地的田间地头，能够看到这样的标语：“谁家麦茬谁家管，焚烧拘留加罚款”、“上午烧麦茬，下午就拘留”、“蹲到地里点把火，拘留所里过生活”。在太康县，看守所村民蒋远望因为烧秸秆被拘留14天；在河南，严查秸秆燃烧，周口有82个火点被扣款4100万元。

但实际上，焚烧秸秆与雾霾之间的关系，并非那么肯定，起码，影响并非那么大。环保部环境监察局副局长汪冬青对媒体表示：秸秆露天焚烧会增加PM2.5、PM10等颗粒物的浓度，但是秸秆焚烧跟雾霾之间的联系正在研究，不利影响肯定有，但还不能说秸秆焚烧是跟雾霾能够有直接的关系。

所以，很多人认为，禁止焚烧秸秆是城市人鼓噪推行的霸道政策。且不说，雾霾和焚烧秸秆之间的因果关系尚待证实，更重要的是，雾霾的原因很多，最确定的就是汽车尾气，为什么偏偏一个不确定、影响不那么大的因素反而会被严厉禁止？都在一片天空下，无视农民权益和损失，以污染说事儿，农村人不也可以要求禁止城市化工和汽车产业？

遗憾的是，这种质疑虽然不合情理，但却符合规律，尽管这是个不平等的规律。

诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森（Amartya Sen）通过对多国饥荒的研究认为：法律、经济、政治等特征决定的社会中不同群体的权利关系，最终决定了不同阶层的人对粮食的支配和控制能力。例如，1943年，孟加拉政府为了保证工业地区加尔各答的粮食供应，从农业地区调粮，造成了饥荒。

林毅夫和杨涛运用阿玛蒂亚•森的理论，研究“三年自然灾害”后发现：在中国中央计划体系中，食物获取权偏向城市居民，城市居民可通过定量配给系统获得食物，而农民却需强制性上缴。这不但和当年农民政治权利低于城市居民相吻合，也能很好地阐释今天的诸多公共现象：校车、教育、医疗保障等公共品的供给。

所以，在国库充盈的今天，不是“供给不足”，而是“权利不足”造成资源在不同阶层、地区、户籍的人群间分配不均。由此，不难解释为什么农村缺乏社会保障机制。

虽然中国没有明显的游说制度，但是，政府的决策仍然会受到社会舆论的影响。所以，不同群体影响舆论的能力，会影响到公共资源的调配。长期的户籍制度，更紧密的基层结构，乃至农民自身的权利意识，文化程度，都严重制约了农民群体的诉求能力，从而影响到他们声张自己权利的能力。

规律的作用，是让人们更高效地做事情。秸秆问题的高效处理，在于合理地分摊处理秸秆的成本，而合理的成本分摊机制，最终离不开合理的国民权利结构。

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