近日，公安部部长郭声琨主持召开公安部党委会议，会议一个主要议题是解决全国无户籍人口的户口登记问题。无户口人口也俗称为“黑户人口”。根据第六次人口普查，中国大约有1300万“黑户”，这个庞大的数字超过了世界上不少国家的人口总数。

随着人口流动性增大，户籍制度的缺陷越发凸显。以往属地和单位归属性是决定个人福利和收入最大因素，但人口流动性无疑打破了这对关系。个人更依赖自身的努力而不是身份获得收益。因此，以往旨在人口有序管理的户籍制度，现在反而成了制约人力资源的因素。政策没有跟上时代，反而拉了时代后腿。

户口制度更为负面的影响，是它与计划生育制度结合所产生的后果。超生儿童、非婚生子、遗弃儿童等群体，受制于计划生育政策，及其相联系的收养等制度的制约，无法正常上户口。1300万黑户人口中，很大一部分，是计划生育政策和户口制度相捆绑后导致。

按照此次公安部高层会议上提出的意见，“依法登记户口是宪法和法律赋予公民的一项基本权利”。中央也曾三令五申，要求各地不能以计划生育为由限制上户口，但是过去几年间，除了个别省份做到以外，不少地方依然让计划生育政策绑架了户口登记的基本权利。因为医疗、养老、教育等政策与户口直接挂钩，最终直接影响了福利平权。

国家宪法和法律保障公民权利，并出台各种政策，更好地推行保障权利的工作——因为，权利和政策这两者都是现代法治国家维护公民权益的重要元素。但是两者之间的关系不能倒置。任何政策在根本上，都是为了使权利得到更好实现，而不能成为限制权利的工具。但是在计划生育政策和公民户口登记二者之间，我们已经看到，计生政策的推行在实质上构成了权利的障碍。这足以体现一些地方政府错误理解了政策与权利的关系。

现实中，这样的例子并不少。例如房产登记政策，为了获得产权证明，所有权人得费尽周折办理各种登记手续。但是这种限制归根结底是为了更好地保护产权。假如没有房产登记政策，多重抵押、重复销售等严重影响产权稳定的乱象就可能会出现。

政策对权利的合理限制，这个应该如何区别于对权利的实质限制？判断的标准就在于政策是否更好地促进了权利的实现。相对于户口登记的宪法基本权利，计划生育及相关制度属于政策层面，并且实际上也限制了大量人口上户口的权利。这种限制，除了根本上拒绝超生人口落户的做法以外，还可能包括上户口的同时征收社会抚养费。假如基层的政策捆绑，影响了公民迁徙、受教育权、社会福利等方面的权益，那么计生和户籍制度也需要检讨和改革。

归根结底，不能让黑户口“黑了”1300万公民权利。政策是促使权利通行的高铁，而不能成为妨碍权利实现的铁丝网。拆除政策藩篱，搭建制度高铁，让权利畅通无阻，这是中国过去三十多年发展的经验，也是中国继续深化改革的目标。

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